REDD countries

Le Mexique est une république fédérale constituée de 31 États et d’un district fédéral. Le gouvernement fédéral détient le droit de propriété original (dominio originario) sur son territoire et ses ressources en eau, ce qui en fait le propriétaire foncier principal et l’habilite à affecter ses biens au domaine de la propriété privée, publique ou sociale (OIDD et FAO, 2011 ; LÓPEZ BÁRCENAS, n.d.). L’autorité en matière environnementale, y compris sur les questions forestières, est partagée entre les États et le gouvernement national. La cohérence entre les politiques et lois fédérales et celles des États fédérés représente donc l’une des principales difficultés auxquelles sont en bute l’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie nationale de REDD+ efficace. 

Le Mexique est un État multiculturel, dans lequel la propriété foncière communautaire ou « sociale » (ejidos et communautés) joue un rôle important dans la politique de protection des forêts, du fait que 50 à 80 % des forêts sont soumises au régime de la propriété communautaire (CIFOR, 2010). Tant les ejidos que les communautés sont considérés comme des entités juridiques disposant de leurs propres réglementations. En dépit des garanties juridiques foncières mises en place, des conflits subsistent dans certaines régions, causés en partie par le manque de cohérence et de coordination entre les institutions et réglementations fédérales et celles des États fédérés (OIDD et FAO, 2011). 

En 2012, le Mexique s’est attelé au grand chantier de l’élaboration de son cadre juridique relatif aux changements climatiques et à la protection des forêts, travaux qui ont abouti à d’importantes améliorations. Début 2013, le mécanisme REDD+ ne figurait pas expressément dans aucune des lois du cadre juridique mexicain. Toutefois, plusieurs réglementations précises soutiennent directement la stratégie de REDD+, comme celle qui érige la capture du carbone en service environnemental en vertu de La loi générale pour le développement forestier durable. Malgré cela, certains des aspects juridiques importants du mécanisme REDD+ n’ont pas été suffisamment étudiés, comme c’est le cas de la définition globale des droits sur la forêt et le carbone ou de celles concernant le partage des avantages. Enfin, certaines lois régissant le développement agricole et l’industrie pétrolière risquent d’entrer en conflit avec les mécanismes REDD+ si une démarche d’harmonisation de ces politiques sectorielles avec la stratégie de REDD+ n’est pas entreprise aux niveaux national et infranational.

Contexte

Selon la Constitution mexicaine (Constitución Política de México) de 1917, la responsabilité de la politique environnementale est partagée entre le gouvernement fédéral et les autorités des États fédérés, les échelons décentralisés du pouvoir ayant donc un rôle important à jouer dans la gestion des forêts. La principale loi forestière au Mexique est la Loi générale pour le développement forestier durable (Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable) de 2003, dont l’objectif est le développement des biens et services forestiers dans le respect des garanties visant à protéger les droits préférentiels des populations autochtones vis-à-vis des ressources naturelles de leur territoire. D’autres lois mexicaines concernent les systèmes de paiements pour services environnementaux (PSE) dont l’établissement vise à favoriser le développement durable du Mexique (p. ex., Loi pour le développement rural durable et le programme environnemental relatif aux services liés à l’eau). Cela étant, la Loi générale pour le développement forestier durable est la seule qui inclut expressément la « capture du carbone » dans sa définition des services écologiques.

Si la conservation est un objectif premier de la Loi générale pour le développement forestier durable, la Loi agraire (Ley Agraria) de 1993 donne un classement du sol uniquement en fonction de l’usage économique qui en est fait, ne prévoyant ainsi que l’existence de terres agricoles, d’élevage et de terres boisées. Aux termes de cette Loi agraire, le sol réservé à la conservation n’est pas considéré comme ayant une utilité économique. De plus, une terre non affectée à une activité productive est jugée réservée à la production agricole, règle pouvant entrer en conflit avec la Loi forestière précédemment citée et la mise en œuvre des mécanismes REDD+ (OIDD, 2011).

Promulguée en 2012, la Loi générale sur les changements climatiques (Ley General de Cambio Climático) explicite la répartition des rôles et responsabilités de chaque entité fédérale en ce qui concerne leurs stratégies relatives aux changements climatiques ; elle  donne aussi des éclaircissements sur les méthodologies de détermination des scénarios de référence (les scénarios de référence historiques et projetés seront définis respectivement en fonction de périodes de dix ou vingt années). La Loi générale sur l’équilibre écologique et la protection de l’environnement (Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección añ Ambiente), approuvée en 1988 est aussi à prendre en considération pour l’élaboration d’une stratégie de REDD+ future. Cette loi autorise, dans les zones naturelles protégées, la gestion durable des forêts réalisée conformément à certaines exigences précises relatives à la protection de l’environnement.

Définitions importantes pour les projets et programmes de REDD+

Le cadre juridique mexicain comporte plusieurs définitions importantes pour le mécanisme REDD+. Parmi celles-ci figure la définition des « services environnementaux » donnée par la Loi générale pour le développement forestier durable (2003). Cette définition compte la « capture du carbone » parmi les services fournis naturellement ou par l’intermédiaire de la gestion durable des ressources forestières, au nombre desquels figurent aussi la régulation climatique et d’autres fonctions écosystémiques (par ex., la fourniture de ressources hydriques). Dans le même esprit, la loi citée plus haut dispose que la fourniture de services écosystémiques est l’une des caractéristiques pouvant servir à définir les « ressources forestières » sur le plan juridique, ce qui revient à considérer que la capture du carbone est l’une des utilisations de la forêt dont il faut tenir compte. Malgré cela, il est difficile de savoir pour le moment si les activités REDD+ seront régies par le cadre réglementaire qui concerne l’exploitation forestière, la conservation des forêts ou les paiements pour services environnementaux. À ce jour, les projets pilotes REDD+ ont été planifiés provisoirement sous la forme de dispositifs de PSE (OIDD et FAO, 2011).

Si le cadre juridique mexicain n’édicte pas directement de règles concernant la « propriété du carbone » ou les droits liés aux réductions d’émissions, certaines normes adoptées pourraient donner des pistes pour la réglementation future. Tout d’abord, aux termes de l’article 5 de la Loi générale pour le développement forestier durable, les ressources forestières (qui comprennent les services environnementaux et donc la capture du carbone) appartiennent aux ejidos, à la collectivité, aux particuliers ou à des entités privées ou publiques qui possèdent la terre sur laquelle elles se trouvent. Ensuite, d’après le Code civil fédéral, les arbres sont considérés comme des biens immeubles qui appartiennent au propriétaire du sol dans la mesure où ils y sont incorporés (en vertu du droit d’accession), jusqu’à preuve du contraire. Renforçant encore la probabilité que ce régime naissant entre en vigueur définitivement, le projet de stratégie nationale de REDD+ de 2011 (ENAREDD+) érige en objectif à court terme (1 à 3 ans) la formalisation de la propriété du carbone sous la forme d’un droit associé à la propriété forestière (SEMARNAT, 2011).

La Loi générale pour le développement forestier durable donne des définitions légales de notions comme la « déforestation », entendue comme étant la disparition totale de la végétation forestière découlant de causes naturelles ou induites, et aussi la « dégradation », définie comme étant l’affaiblissement de la capacité d’un écosystème forestier à rendre des services environnementaux ou la diminution de sa capacité de production.

Même si ces définitions représentent un grand pas en avant pour la mise en place de réglementations efficaces pour le mécanisme REDD+, certains rapports soulignent le manque de cohérence des définitions se rapportant aux réglementations forestière d’une part et agricole d’autre part, ainsi qu’entre celles qui concernent les différents échelons de gouvernance de l’État fédéral. L’absence de définition globale du terme de « forêt » dans le cadre juridique mexicain est également significative. Le décret d’application de la Loi pour le développement forestier durable fournit des définitions distinctes pour la « forêt tempérée » et pour la « forêt tropicale humide », qui se réfèrent à la région climatique dont dépend chaque écosystème (tempéré ou tropical). Dans les deux cas, les types de forêt sont déterminés par l’Institut national des statistiques, de la géographie et de l’informatique. De plus, plusieurs autres définitions de la forêt figurent dans certaines lois des États (p. ex., Veracruz, Chiapas). Enfin, les « plantations forestières commerciales » ne sont pas considérées comme étant des forêts. Il a été souligné que cette multiplicité des définitions forestières pose problème lorsqu’il s’agit de préciser les types de forêt concernés par les projets REDD+ et donc de définir si un terrain boisé est habilité à recevoir un de ces projets (SEMARNAT, 2011 ; OIDD et FAO, 2011).

Droit foncier et forestier et modes de faire-valoir

Au Mexique, la propriété foncière peut être privée, publique (terrains détenus par les pouvoirs publics quel que soit leur niveau), ou « sociale » (ASSENNATTO B. et DE LEÓN M., 1996 ; LÓPEZ BÁRCENAS, n.d.). Les droits possessoires détenus dans les colonies non officielles appelées « colonias » sont aussi reconnus. La propriété « sociale » comprend la « propriété communautaire » qualifiant celle détenue par une communauté, et les terres « ejidales ». Un ejido est défini comme étant une entité juridique autonome avec occupation collective du sol accordée par l’État aux communautés rurales, suite au processus de réforme agraire. En vertu de l’article 44 de la Loi agraire, les terres ejidales sont divisées en terres destinées à l’implantation humaine, en terres destinées à une mise en valeur en commun et en terres divisées en parcelles. Chaque catégorie d’utilisation est déterminée et régie par un acte qui lui est propre. 

Par ailleurs, les communautés sont aussi considérées comme des entités juridiques habilitées à créer leurs propres lois, y compris la réglementation se rapportant à l’exploitation de leurs ressources naturelles. Aussi bien dans le cas des ejidos que dans celui des communautés, l’État reste propriétaire des terres et n’accorde que des droits d’usufruit du sol (USAID, 2011). La propriété foncière sociale est au centre de la stratégie nationale de REDD+ en raison du fait que 50 à 80 % des forêts se trouvent sur des terres soumises à ces régimes juridiques. 

Depuis la modification de la Constitution en 1992, la propriété sociale peut être cédée et privatisée. De plus, des conventions d’association avec d’autres entités juridiques sont permises pour une meilleure exploitation des ressources naturelles. Environ 55 % de la forêt sont actuellement détenus de façon collective, soit dans le cadre d’ejidos soit de communautés (CIFOR, 2010). 

Même si la Constitution mexicaine affirme que le pays est un État multiculturel, il n’y a aucune réglementation nationale explicite pour les terres ou territoires autochtones. Les ejidos et terres communautaires sont des concepts juridiques fondés sur les moyens de subsistance actuels des communautés et non leur origine culturelle. Les droits fonciers autochtones peuvent découler de la propriété sociale, privée ou publique (LÓPEZ BÁRCENAS, n.d.). Ces dernières années, le Mexique a fait des progrès dans le domaine de la régularisation foncière de sorte que selon certaines études, les questions foncières ne devraient pas poser autant de difficultés pour le mécanisme REDD+ que dans d’autres pays en développement. Cependant, la précarité des droits fonciers touche encore souvent les populations autochtones en raison des inégalités sociales, de l’extrême pauvreté et de la criminalité organisée (OIDD et FAO, 2011). 

La propriété foncière est régie par diverses réglementations, principalement le Code civil fédéral, les codes de chaque État et des lois sectorielles. Des règles particulières relatives à l’utilisation et à la cession des terrains boisés sont intégrées à la Loi générale pour le développement forestier durable. Dans le cas des ejidos et des terres communautaires, la Loi agraire fixe le cadre réglementaire général, mais certains domaines, tels que la répartition des bénéfices et l’autorisation de morcellement des terres communautaires ou ejidales sont régis par les réglementations internes de ces groupes. En vertu de l’article 29 de la Loi agraire, la terre redevient propriété du gouvernement fédéral à l’expiration du droit ejidal de jouissance d’une forêt ou d’une forêt tropicale humide. Cette insécurité des droits fonciers pourrait aussi impacter négativement les droits de propriété du carbone liés aux projets REDD+ situés sur les terres concernées (OIDD et FAO, 2011). 

Selon la Loi agraire, il existe trois catégories de terres productives au Mexique, qui peuvent être consacrées à l’agriculture, à l’élevage ou à la sylviculture. Cette Loi ne considère pas la conservation ou le renforcement des services environnementaux comme une utilisation du sol, objectif visé en revanche par la Loi générale pour le développement forestier durable. Dans le cas où un terrain en milieu rural n’est affecté à aucune utilisation, il est automatiquement considéré comme réservé par défaut à la production agricole. Par souci de cohérence avec la Loi générale pour le développement forestier durable et la stratégie de REDD+ à élaborer, la catégorie des « sols voués à la conservation » devra être incluse dans le classement des utilisations économiques du sol  (OIDD et FAO, 2011). 

Enfin, l’article 51 de la Loi générale pour le développement forestier durable crée le Régistre forestier national (Registro Forestal Nacional), entité du Secrétariat de l’environnement et des ressources naturelles (SEMARNAT) dont la mission est d’enregistrer toutes les transactions concernant la propriété des terrains boisés, les droits d’utilisation du sol forestier et les programmes autorisés de gestion des forêts.

Autres lois et processus importants

Le secteur de l’énergie

La Loi sur le secteur pétrolier de 1958 (Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo) confère à l’industrie pétrolière le caractère d’un service public et lui accorde des droits fonciers préférentiels sur tout type de terrain, y compris les terres ejidales ou communautaires. La suprématie ainsi donnée au secteur pétrolier pourrait créer de l’incertitude pour les projets REDD+ mis en œuvre (OIDD et FAO, 2011). 

La Loi pour le développement des énergies renouvelables et le financement de la transition énergétique (Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética) de 2008 instaure des instruments financiers de favorisation des sources d’énergie renouvelables. Cette Loi pourrait générer une forte demande pour la terre et donc avoir un impact sur les projets REDD+. La Loi pour la promotion et le développement des biocarburants (Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos) de 2008, qui crée des incitations à la conversion des forêts et au changement d’affectation des sols, pourrait aussi intensifier la pression foncière (OIDD et FAO, 2011).

Secteurs agricole et minier

La Loi agraire a pour but d’appliquer l’article 27 de la Constitution qui oblige le gouvernement à « favoriser l’agriculture en général et à prévenir la destruction des ressources naturelles... ». Le premier objectif de cet article est assuré par la définition de trois types de sol seulement (selon qu’ils sont voués à l’agriculture, à l’élevage et à l’utilisation productive des forêts et des forêts tropicales humides) et par le fait que tout sol non affecté à l’une de ces catégories de production est automatiquement considéré comme réservé à un usage agricole. La Loi générale sur l’équilibre écologique et la protection environnementale et la Loi générale pour le développement forestier durable attestent des propositions étudiées actuellement pour ajouter la conservation aux utilisations économiques du sol reconnues comme telles. Les objectifs du mécanisme REDD+ vont aussi dans ce sens. De plus, le cadre juridique agricole soutient la croissance du secteur agricole par des initiatives de facilitation de l’accès au crédit, de promotion des investissements et des associations en milieu rural (OIDD, 2011) par exemple. L’agriculture étant une cause première de déforestation au Mexique (FAO, 2010), il faut envisager une révision de la législation actuelle et anticipée pour soutenir la mise en œuvre d’un mécanisme REDD+ fructueux. 

Comme la Loi agraire, la Loi minière et ses textes d’application privilégient les droits afférents au sous-sol aux droits liés aux autres utilisations du sol. S’il n’est pas modifié, ce régime est susceptible d’avoir des répercussions négatives pour les régions affectées à des activités REDD+, en cas de découverte de gisements minéraux dans leur sous-sol (CARRILLO et IDLO, 2011).

Procédures

Le système d’octroi de concessions

Même si le cadre juridique forestier mexicain met en place des procédures d’octroi de concessions, il est encore difficile de savoir  si dans le cadre de la Loi générale pour le développement forestier durable, les activités REDD+ seront régies au titre d’activités d’exploitation forestière, de conservation des forêts ou de paiements pour services environnementaux. Jusqu’à présent, tous les projets pilotes REDD+ ont été conçus de façon à répondre à ce dernier dispositif (OIDD et FAO, 2011). 

La réaffectation des terres boisées à d’autres usages du sol, notamment en vue de l’exploitation du bois ou de ressources non ligneuses ou de la mise en plantation de plus de 800 hectares de terres boisées, exige l’obtention d’une autorisation du Secrétariat de l’environnement et des ressources naturelles (SEMARNAT). Cette autorisation doit faire l’objet d’une inscription au Registre forestier national et est accordée exclusivement aux propriétaires fonciers et aux personnes en situation de possession ou d’usufruit qui détiennent un titre de propriété légal. Ces autorisations sont cessibles. De plus, aux termes de la Loi générale sur l’équilibre écologique et la protection de l’environnement, tout projet d’exploitation forestière requiert une évaluation d’impact environnemental dès lors qu’il concerne plus de 20 hectares de forêt tropicale humide ou de forêt d’aire protégée comportant des essences de régénération difficile. Enfin, l’exploitation de produits forestiers non ligneux (PFNL) demande l’information par écrit de l’autorité compétente, mais des programmes de gestion simplifiés pourraient être prévus par diverses réglementations concernant l’exploitation de cette ressource.

Auteurs et contributions

Le contenu de cette page a été développé par

Ce travail a été possible grace au soutien généreux de

Nous avons aussi reçu de l'aide supplémentaire de la part de