REDD countries

A República Popular Democrática do Laos, centralmente planejada, possui um ordenamento jurídico, referente ao território e à silvicultura, relativamente bem desenvolvido. No entanto, até o momento (abril de 2013), a principal legislação sobre REDD+ ainda não foi adotada. Os principais desafios para REDD+ incluem: (1) a sustentabilidade em concessões de terras, e, (2) a governança e a posse de terras e florestas. A partir de 2013, vem sendo realizada uma ampla revisão da legislação de terras e florestas, que deverá abordar estas e outras questões e apresentar um ordenamento jurídico básico para REDD+. É provável que, a partir desta revisão, sejam incluídos dispositivos para a adoção de uma legislação mais específica. Várias instituições são responsáveis por REDD+, principalmente o Ministério de Meio Ambiente e Recursos Naturais (Ministry of Natural Resources and Environment - MONRE), e, o Ministério da Agricultura e Silvicultura (Ministry of Agriculture and Forestry MAF); e a coordenação está sob o comando de dois Comitês Inter-Ministeriais (Força-Tarefa de REDD+ e a Comissão Nacional para o Meio Ambiente). No entanto, devido a limitações do Ministério de Meio Ambiente e Recursos Naturais, o MAF assumiu muitas funções daquele Ministério, no curto prazo.

Na RPD do Laos, as terras e florestas pertencem ao Estado, que poderá destinar pequenas parcelas a seus cidadãos, para uso pessoal, ou conceder arrendamentos ou concessões para uso comercial. A maioria das terras utilizadas por famílias e comunidades rurais não é registrada e, portanto, não proporciona segurança; no entanto, estão em andamento programas importantes de planejamentos de uso do solo e alocação de terras, visando aumentar os registros de títulos de terras. As Normas para conceder arrendamentos e concessões de uso do solo são, algumas vezes, pouco claras, e em 2012 foi emitida uma moratória sobre novas concessões em resposta a questões de sustentabilidade. A exploração madeireira é igualmente planejada centralmente, no entanto, discrepâncias no ordenamento jurídico e a baixa capacidade institucional acarretaram níveis relativamente altos de extração ilegal de madeira. Várias iniciativas estão em curso para fortalecer o ordenamento jurídico sobre a extração de madeira e garantir a legalidade dos fluxos de madeira.

Histórico

O Laos é uma República Popular Democrática, de partido único, e sua economia é centralmente planejada. De acordo com a Constituição Nacional do país, todos os recursos de terras e florestas pertencem ao Estado. Apesar disso, o país está, há algum tempo, buscando a liberalização da economia, e esse movimento é perceptível em suas leis de terras e florestas, e, no crescimento de terras sob manejo privado, ou de propriedade privada.

A RPD do Laos declara, em seu R-PP, sua intenção de adotar um decreto sobre REDD+ em uma "data próxima", e em outros documentos de políticas públicas declara, também, a intenção de regulamentar o carbono como uma prioridade (Plano Diretor Agrícola – 2011-2015). Entretanto até o momento (Abril 2013), nenhum desses decretos foi adotado, e, acredita-se que nenhum deles esteja em desenvolvimento. A RPD do Laos está em processo de revisão da Lei Florestal e da Lei de Terras, juntamente com o desenvolvimento de uma Política Pública de Terras. A Lei Florestal está prevista para ser votada pela Assembléia Nacional em dezembro de 2013, enquanto a Lei e a Política Pública de Terras estão agendadas para votação em Junho de 2013.

As atuais reformas representam uma análise potencialmente importante da legislação florestal e fundiária, e foram apontadas pelas autoridades como uma indicação de "mudança significativa para repensar o manejo de recursos naturais e os sistemas de posse da terra" (Robeck, 2012). As reformas abordarão, provavelmente, uma gama de questões como REDD+ e outros serviços de ecossistemas, bem como questões relacionadas à posse da terra e às regras sobre a conversão de florestas (MONRE, 2012). O desenvolvimento de uma legislação específica de REDD+ poderá ocorrer após a conclusão dessa ampla reforma.

Definições pertinentes a projetos e programas de REDD+

Até o momento, a RPD do Laos não incluiu, em sua legislação, definições de termos específicos relacionados à REDD+ ou à serviços de ecossistemas. Espera-se, no entanto, que as definições de alguns termos sejam incluídas na revisão da Lei Florestal, em 2013, ou na legislação subseqüente de implementação de REDD+. A Lei Florestal contém uma definição geral de "mercado de carbono", essa, porém, não está aplicada funcionalmente na Lei.

Adicionalmente, a RPD do Laos não inclui uma definição técnica de "floresta" no âmbito de sua legislação, e "áreas florestais" são definidas de forma ampla, incluindo todas as terras, de florestas ou não, que sejam definidas pelo estado como áreas florestais. O país apresentou à UNFCCC uma definição de "floresta", que requer um mínimo de 20% de cobertura florestal e exclui áreas cobertas, predominantemente, por palmeiras e bambus. Alguns relatórios indicaram que o governo pretende incluir áreas de plantações como parte da definição de floresta, no entanto, nenhuma decisão final foi tomada (GIZ, 2012).

As florestas são categorizadas como Floresta de Proteção, Floresta de Conservação e Floresta de Produção, com regras diferentes para preservação, desenvolvimento e utilização, aplicáveis ​​a cada uma delas. No entanto, nem todas as florestas são categorizadas, e estas são comumente chamadas de "Áreas de Florestas das Aldeias”.

A definição de floresta "degradada" e floresta "estéril" tem sido uma fonte contínua de controvérsias e incertezas na RPD do Laos. De acordo com a Lei Florestal, somente as florestas degradadas e as florestas estéreis podem ser convertidas em não-florestas. No entanto, no âmbito da Lei Florestal, essas definições são imprecisas, o que gerou insegurança jurídica e conversão de grandes áreas de floresta de Alta Qualidade, fato esse amplamente conhecido (Forest Trends, 2011). Esta é uma das questões, entre outras, sendo considerada para reforma, no contexto da revisão de 2013 da Lei Florestal.

Enquanto as "atividades florestais" não são definidas, no escopo da seção de definições da Lei Florestal, as mesmas são listadas especificamente e, então, o termo é usado em todo o documento, em uma variedade de contextos. Da mesma forma, as atividades de REDD+ ou outros serviços de ecossistemas também aguardam definição, e é provável que algumas emendas sejam necessárias para evitar conflitos jurídicos na legislação.

Leis e Posse de Terras e de Recursos Florestais

O governo da RPD do Laos é proprietário de todas as terras e florestas naturais, que são centralmente geridas pelo Estado. No país, as plantações de árvores podem ser de propriedade privada, mas a terra onde estão plantadas permanece propriedade do Estado. Direitos de uso e de exploração do solo e de florestas podem ser concedidos a entidades privadas, de várias maneiras e com pequenas diferenças, dependendo da categoria da terra.

A forma mais segura de direito sobre a floresta é por meio de um título registrado da terra, concedendo direitos de uso no longo prazo. Esse direito pode ser concedido a indivíduos ou famílias, em áreas de até três hectares de terra, e, geralmente, após a expiração de um certificado anterior de três anos. Tais direitos, semelhantes ao direito de propriedade, incluem direitos de usufruto, transferência e compensação por remoção, desde que a terra seja utilizada de acordo com os objetivos estabelecidos pelo Governo. Ao contrário da maioria das categorias de terras, a floresta natural não pode ser herdada e, portanto, retorna ao Estado após a morte dos titulares. Assim sendo, a criação de créditos de carbono em florestas naturais dependerá, provavelmente, da aprovação do Estado. Os direitos para transações comerciais são concedidos, de modo geral, por meio de contrato de arrendamento ou de concessão. As concessões, normalmente concedidas para áreas mais extensas, são mais comuns entre os investidores estrangeiros. No setor florestal, arrendamentos e concessões podem ser concedidos para a extração de madeira ou de produtos florestais não-madeireiros (PFNM), embora isso não seja oficialmente permitido em florestas naturais. O Estado pode autorizar a conversão de áreas florestais, classificadas como degradadas ou estéreis, para outros usos do solo, ou, emitir arrendamentos ou concessões para plantações industriais. Devido às questões de sustentabilidade em áreas concedidas o Governo suspendeu, em 2012, a emissão de novas concessões de áreas até 31 de dezembro 2015, para que essas questões sejam resolvidas (Myanmar Times, 2012). Algumas medidas planejadas, ou em estudo, para ajudar a solucionar essas questões incluem a expansão de pesquisas e avaliações de planejamentos do uso do solo para a emissão de concessões. Isso irá acelerar o processo de alocação para uso do solo, reforçar os direitos de usuários locais, a revisão de políticas públicas de compensação da terra e, proporcionar maior participação e mais benefícios para as populações locais (Vientaine Times, 2012).

Embora o Estado jamais tenha reconhecido os direitos consuetudinários de propriedade, mudanças legislativas recentes, mais especificamente no Decreto sobre a Implementação da Lei de Terras n º 88/PMand, as Instruções Ministeriais sobre Adjudicações Ligadas ao Uso e Ocupação do Solo para Registro e Titulação da Terra, n º 564 / NLMA de 2007, tornaram possível os títulos consuetudinários, sendo que os primeiros foram emitidos no final de 2011. No entanto, esses títulos não permitem aos titulares vender ou arrendar a terra, ou usá-las em garantia para obter empréstimos. A questão do fortalecimento dos direitos consuetudinários está sendo analizada nos processos de reforma de 2013. Há Aldeias que são responsáveis pelo manejo de algumas florestas, as "florestas de uso da Aldeia", que são alocadas às autoridades administrativas da aldeia, de acordo com os planos de alocação de florestas e terras. As autoridades da Aldeia passam, então, a ser responsáveis pelo manejo e uso da floresta, e podem atribuir direitos aos membros da comunidade, de acordo com as necessidades.

A despeito das significativas melhorias alcançadas nos últimos anos pela RPD do Laos, a maioria das terras utilizadas por indivíduos ou comunidades não está sujeita a bons níveis de segurança fundiária. Até o momento, o direito de uso do solo é bastante informal e, o registro do direito da terra permanece limitado. O Governo reconheceu a importância de melhorar a segurança sobre a posse da terra, e destacou mudanças na política pública sobre a posse da terra como parte essencial de esforços atuais para reformar a lei e a política pública de terras (Robeck, 2012). Um aspecto desses esforços é a implementação de um Planejamento Participativo para o Uso do Solo e do Programa de Alocação de Terras, que buscam expandir a emissão de títulos (MAF e NLMA, 2010).

Direitos de Carbono e Repartição de Benefícios

Na RPD do Laos, os direitos de carbono e a repartição de benefícios, derivados de REDD+, ou de outros serviços de ecossistemas, não estão regulados claramente. O Governo identificou como prioridade a análise da Legislação para a valorização de serviços de ecossistemas (Plano Agrícola Diretor (Agricultural Master Plan, 2011-2015), entre outras questões incluídas como parte da revisão, de 2013, da Lei  Florestal (MONRE, 2012).

Apesar de o Governo não ter sinalizado como irá regular os direitos de carbono, as organizações que contribuem informações para o processo de reforma da Lei Florestal recomendaram a conexão entre os direitos de carbono e repartição de benefícios e a posse da terra, onde esta é suficientemente segura, como no caso de direitos registrados de uso do solo. Onde a posse da terra permanece não garantida, foi recomendada a adoção de um ordenamento jurídico que regule a repartição de benefícios, sem a alocação dos direitos de carbono, levando em consideração, ao mesmo tempo, que estas obtenham a alocação dos direitos de carbono quando a posse de terras for mais segura (MONRE, 2012). A RPD do Laos possui um ordenamento semelhante para a repartição de receitas advindas da exploração da madeira, sob o Decreto de Repartição de Receitas Provenientes da Colheita de Madeira em Áreas de Floresta de Produção, o que poderia fornecer um modelo viável para a repartição de benefícios de REDD+.

Outras Leis e Processos Pertinentes

De acordo com a Lei Florestal, o Departamento de Silvicultura (Department of Forestry-DOF) é responsável pela elaboração do Plano Nacional de Desmatamento, que deve ser aprovado pela Assembléia Nacional. Esse Plano distribui as quotas entre as províncias, e os Gabinetes Provinciais de Agricultura e Silvicultura (Provincial Agriculture and Forestry Offices (Pafos) distribuem os planos provinciais de desmatamento entre os distritos, e, em conjunto com os Gabinetes Distritais de Agricultura e Silvicultura (District Agriculture and Forestry Offices - DAFOs), entre as produções florestais individuais, de acordo com a aprovação do governo. O desmatamento é oficialmente permitido somente em áreas de floresta de produção, onde inventários, pesquisas e planos de manejo sustentável tenham sido concluídos. A reclassificação de Floresta de Proteção ou Floresta de Conservação em Floresta de Produção requer a aprovação do Comitê Permanente da Assembléia Nacional (National Assembly’s Standing Committee), de acordo com as propostas apresentadas pelo Governo. O Governo da República Popular democrática do Laos é o único órgão com poderes para autorizar a exportação de toras de madeira in natura.

Apesar dos procedimentos descritos acima, a extração ilegal de madeira permanece um grande problema na RPD do Laos, e várias medidas estão em curso para resolver esta questão. O país está em fase de pré-negociação para a Aplicação da Lei Florestal, Governança e Comércio/Acordo de Parceria Voluntário (Forest Law Enforcement, Governance and Trade/Voluntary Partnership Agreement (FLEGT/VPA), visando estabelecer um sistema acreditado de garantia da legalidade da madeira, alinhado aos regulamentos da UE que requerem demonstração da legalidade de toda madeira, e de todos os produtos de madeira vendidos na UE. As negociações estão previstas para início em meados de 2013 (FLEGT, 2012). Pouco menos de 83 mil hectares de áreas de florestas de produção alcançou a certificação FSC (Forest Stewardship Council - 2013), que requer ainda a proteção de Florestas de Alto Valor de Conservação, o envolvimento de comunidades, além de outras salvaguardas. A expansão da área certificada, inclusive por meio de desenvolvimento adicional do ordenamento jurídico para o manejo florestal sustentável, está prevista para ser implementada por meio do Projeto de Ampliação do Manejo Florestal Sustentável Participativo (Scaling-up Participatory Sustainable Forest Management), financiado no âmbito do Programa de Investimento Florestal (FIP-Lao Investment Plan, 2011). Os serviços de mineração e de hidrelétricas, firmados por acordos de concessão, incluem salvaguardas ambientais, as quais são raramente aplicadas (DOF, 2010).

Procedimentos, Diretrizes ou Salvaguardas

Como discutido acima, a RPD do Laos não iniciou, ainda, o desenvolvimento de uma legislação específica para REDD+, e, não adotou procedimentos, diretrizes ou salvaguardas nacionais para as atividades de REDD+. Um relatório recente observou que, embora tenha havido um trabalho considerável para executar projetos piloto de sistemas de REDD+, inclusive de diretrizes e salvaguardas, pouca atenção tem sido dada ao desenvolvimento de tais sistemas, no nível nacional (UN-REDD, 2012). A contribuição de interessados nacionais para o processo de revisão da Lei Florestal recomenda que sejam incluídas, nessa Lei, salvaguardas mínimas para as atividades de REDD+ e/ou de silvicultura, juntamente com dispositivos acreditados que estabeleçam a base para regulamentos ou decretos subsidiários e, que exijam o cumprimento de procedimentos, diretrizes e salvaguardas a serem adotados pelo Estado.

Ao mesmo tempo em que procedimentos, diretrizes e salvaguardas específicas de REDD+ aguardam desenvolvimento, vários outros conjuntos de regras são relevantes para a implementação de REDD+. O Decreto sobre a Avaliação de Impacto Ambiental (Decree on Environmental Impact Assessment - EIA) requer que estas sejam realizadas para todos os projetos de investimento em grande escala, os quais podem incluir projetos de REDD+. Para projetos menores é necessário realizar a Análise Ambiental Inicial (Initial Environmental Examination). O Regulamento sobre o Procedimento de Aprovação de Projetos de MDL (Regulation on the Approval Procedure for CDM Projects), no qual está incluída uma lista de critérios para o desenvolvimento sustentável, pode fornecer uma base sobre a qual construir procedimentos para REDD+.

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