REDD countries

A República Federal do México é composta por 31 Estados e um Distrito Federal. O Governo Federal detém o direito original de propriedade (domínio originário) sobre todo o território nacional e seus recursos hídricos, além de ser reconhecido como o principal proprietário de terras, com autoridade para convertê-las em propriedade privada, pública ou social (como uma cooperativa) (IDLO e FAO, 2011; LÓPEZ BÁRCENAS, sd). A jurisdição sobre questões ambientais, inclusive aquelas relativas a florestas, é compartilhada entre os Estados e o Governo Federal. Como conseqüência, a coerência entre políticas públicas e leis Federais e Estaduais, é um dos principais desafios para o desenvolvimento e implementação de uma Estratégia Nacional de REDD+

O México é um Estado multicultural, onde a propriedade comunal ou "social" da terra (ejidos e comunidades) se destaca na política pública de proteção à floresta, já que 50-80% das florestas estão sob posse comunal (CIFOR, 2010). Ambos, ejidos e comunidades, são reconhecidas como entidades jurídicas com seus regulamentos próprios. Apesar das salvaguardas legais estabelecidas sobre  a posse da terra, ainda permanecem conflitos em algumas regiões, originados, em parte, da falta de coerência e coordenação entre instituições governamentais e regulamentos nos níveis de  Governo Federal e Estadual (IDLO e FAO, 2011).

Em 2012, o Governo do México iniciou um trabalho fundamental para o desenvolvimento de seu ordena- mento jurídico sobre mudança climática e proteção florestal, o que resultou em melhorias importantes. Porem, desde o inicio de 2013, o mecanismo de REDD+ não é mencionado, claramente, em qualquer lei no âmbito jurídico mexicano. No entanto, vários regulamentos específicos apóiam, diretamente, a estratégia de REDD+ como, por exemplo, o reconhecimento da captura de carbono como um serviço ambiental nos termos da Lei Geral de Desenvolvimento Florestal Sustentável (Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable). No entanto, alguns aspectos jurídicos importantes de REDD+, tais como a definição abrangente de direitos florestais e de carbono, e as definições de partilha de benefícios permanecem sendo tratadas de forma inadequada. E, finalmente, as leis relacionadas com o desenvolvimento da agricultura e da indústria do petróleo podem entrar em conflito com os mecanismos de REDD+, caso essas políticas setoriais não sejam abordadas, integralmente, junto à estratégia de REDD+, no nível nacional e subnacional.

Histórico

De acordo com a Constituição Política do México (Constitución Política de México), de 1917, o poder de regulamentação da política pública ambiental é compartilhado entre o Governo Federal e os Governos Estaduais, sendo que níveis descentralizados de governo desempenham um papel importante no manejo florestal. A principal legislação florestal do México é a Lei Geral de Desenvolvimento Florestal Sustentável (Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable), de 2003, que tem como objetivo o desenvolvimento de bens e serviços florestais, em consonância com salvaguardas como, por exemplo, os direitos preferenciais de Povos Indígenas sobre os recursos naturais em suas terras. Outras leis do país incluem, também, Pagamentos por Sistemas de Serviços Ambientais (Payments for Environmental Services Systems (PES), como medida para fortalecer o desenvolvimento sustentável no México (por exemplo, a Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável e, o Programa Ambiental de Serviços Hídricos). Contudo, a Lei Geral de Desenvolvimento Florestal Sustentável é a única lei que inclui, expressamente, a "captura de carbono" em sua definição de serviços ambientais.

Embora a conservação seja um objetivo primordial da Lei Geral de Desenvolvimento Florestal Sustentável, a Lei Agrária (Ley Agraria), de 1993, identifica a terra de acordo com seu uso econômico (reconhecendo somente as terras destinadas à pecuária, agricultura e silvicultura). Portanto, sob a Lei Agrária, as terras dedicadas à conservação não são reconhecidas como de uso econômico. Além disso, quando a terra não é alocada para uma atividade produtiva é considerada como reservada para a produção agrícola, uma regra que poderá entrar em conflito com a Lei Florestal, mencionada anteriormente, e com a implementação de mecanismos de REDD+ (IDLO, 2011).

A publicação, em 2012, da Lei Geral sobre Mudanças Climáticas (Ley General de Cambio Climático), esclareceu a distribuição de papéis e responsabilidades de cada entidade, no nível federal, referentes à política pública de mudanças climáticas, elucidando assim, as metodologias de cenários de linha de base (cenários cronológicos e projetados serão estabelecidos em períodos de 10 e 20 anos, respectivamente). A Lei Geral de Equilíbrio Ecológico e Proteção Ambiental (Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente), aprovada em 1988, também é relevante para uma estratégia futura de REDD+. Esta lei prevê o manejo florestal sustentável em áreas naturais protegidas, em conformidade com os requisitos específicos de proteção ambiental.

Definições relevantes para projetos e programas de REDD+

O ordenamento jurídico do México contem várias definições importantes para REDD+. Uma das mais relevantes é a definição de "serviços ambientais", prevista na Lei Geral de Desenvolvimento Florestal Sustentável (2003). Esta definição inclui a "captura de carbono" como um dos serviços prestados naturalmente, ou, por meio do manejo sustentável de recursos florestais, bem como do regulamento sobre o clima e outras funções de ecossistemas (por exemplo, o fornecimento de água). Alem disso, a lei mencionada acima, estabelece que os serviços de ecossistemas sejam inseridos como uma possível característica definidora do conceito jurídico de "recursos florestais" incluindo, portanto, a captura de carbono entre os diferentes usos florestais reconhecidos. Apesar deste reconhecimento, atualmente, não está claro se as atividades de REDD+ seriam regulamentadas como exploração florestal, conservação florestal, ou, como pagamento por serviços ambientais. Até esta data, todos os projetos-piloto de REDD+ foram planejados, provisoriamente, como acordos de PES (IDLO e FAO, 2011).

O ordenamento jurídico do México não regula, diretamente, o "direito de propriedade do carbono" ou os direitos sobre a redução de emissões. Algumas normas podem, no entanto, ser consideradas como contendo abordagens possíveis, sob regulamentos futuros. Em primeiro lugar, sob o Artigo 5 da Lei Geral de Desenvolvimento Florestal Sustentável, os recursos florestais (que incluem serviços ambientais e, portanto, a captura de carbono) pertencem ao ejido, à comunidade, à pessoa física ou entidade privada ou pública, proprietária da terra onde tais recursos estão localizados.

Em segundo lugar, de acordo com o Código Civil Federal do México, as árvores são consideradas propriedade real e, portanto,  pertencentes ao dono da terra, devido à sua aderência ao solo (de acordo com o princípio jurídico de adesão),até prova em contrário. Reforçando ainda mais a probabilidade de que este regulamento emergente poderá entrar  em vigor, o Projeto da Estratégia Nacional de REDD+(ENAREDD+),de 2011, estabelece como um dos objetivos a curto prazo (1-3 anos), a formalização do direito de propriedade do carbono, como um direito associado à propriedade florestal (SEMARNAT , 2011).

A Lei Geral de Desenvolvimento Florestal Sustentável proporciona definições jurídicas de conceitos, tais como, "desmatamento" - perda total de vegetação florestal por meio de causas naturais ou induzidas, e, também, "degradação" - definida como a diminuição da habilidade do ecossistema florestal em proporcionar serviços ambientais ou uma diminuição de sua capacidade de produção.

Ao mesmo tempo em que essas definições representam um passo importante para assegurar regulamentos de REDD+ bem sucedidos, alguns relatórios apontaram falta de coerência em definições importantes nos regulamentos florestais e agrícolas, bem como através de diferentes níveis do governo federal. É significativa, também, a falta de uma definição abrangente do termo "floresta", no ordenamento jurídico do México. O decreto de regulamentação da Lei de Desenvolvimento Florestal Sustentável proporciona definições distintas para "floresta temperada" e "floresta tropical", relativas às respectivas regiões de ecossistemas de clima temperado ou tropical. Em ambos os casos, os tipos de florestas são definidos pelo Instituto Nacional de Estatística, Geografia e Informática. Além disso, várias outras definições de “floresta” podem ser encontradas em algumas leis estaduais (por exemplo, Veracruz e Chiapas). E, finalmente, as "plantações florestais comerciais" não são consideradas florestas. Essa multiplicidade de definições de “floresta” foi identificada como um possível obstáculo para esclarecer os tipos de florestas cobertos por projetos de REDD+, e, portanto, para definir a elegibilidade de terras para tais projetos (SEMARNAT, 2011; IDLO e FAO, 2011).

Leis e Posse da Terra e de Recursos da Floresta

No México, o direito de propriedade da terra pode ser privado, público (de propriedade de qualquer nível de governo), ou "social" (ASSENNATTO B.and DE LEÓN M., 1996; LÓPEZ Barcenas, sd). Os direitos de posse, conferidos a assentamentos informais, chamados de "colônias", são reconhecidos também. A propriedade "Social" compreende a "propriedade comunal", reconhecida como relativa às comunidades e a "terras ejidais". Ejido é definido como: “entidade legalmente auto-organizada com uma propriedade de terra coletiva, cedida pelo Estado para as comunidades rurais, por meio do processo de reforma agrária”. De acordo com o artigo 44 da Lei Agrária, terras ejido são divididas em terras para assentamentos humanos, terras de uso comum e terras parceladas. Cada categoria de uso é definida e regulada por estatuto próprio.

Além disso, as comunidades são reconhecidas também como pessoas jurídicas, com direito a conceber seus próprios estatutos, inclusive a regulamentação da exploração de seus recursos naturais. No caso de ambos, ejidos e comunidades, o Estado detem os direitos de propriedade atribuindo, apenas, os direitos de uso fruto da terra (USAID, 2011). A propriedade social da terra é um aspecto central da Estratégia Nacional de REDD+, já que de 50-80% das florestas estão em terras reguladas por tais ordenamentos jurídicos.

A partir de uma emenda Constitucional, de 1992, a propriedade social poderá ser transferida e privatizada. E, os acordos de associação junto a outras entidades jurídicas, foram incluídos para uma melhor exploração de recursos naturais. Atualmente, cerca de 55% das florestas estão sob o direito de propriedade comunal, em ejidos ou em comunidades (CIFOR, 2010).

A Constituição Mexicana afirma que: “o país é um Estado multicultural”, no entanto, não há regulamentação nacional específica sobre Terras e Territórios Indígenas. Terras “ejido e comunas” são conceitos jurídicos, com base nos atuais meios de subsistência das comunidades, e não em suas origens culturais. O Direito Indígena à posse da terra pode se enquadrar sob propriedade social, privada ou pública (LÓPEZ Barcenas, s.d.). Nos últimos anos, o México obteve alguns progressos, quanto à  regularização da posse da terra, ao ponto de alguns estudos considerarem que estas questões não deverão representar um obstáculo para REDD+, ao contrario do que poderá acontecer em outros países em desenvolvimento. No entanto, permanecem inúmeras ocorrências de insegurança sobre os direitos dos Povos Indígenas à posse da terra, devido à desigualdade social, a pobreza extrema e ao crime organizado (IDLO e FAO, 2011).

O direito de propriedade da terra é ordenado por vários regulamentos, principalmente o Código Civil Federal, os Códigos de cada Estado e leis setoriais. A Lei Geral de Desenvolvimento Florestal Sustentável, contem regras específicas sobre o uso e transferência de áreas florestais. No caso de ejidos e terras comunais, a Lei Agrária estabelece o ordenamento regulamentar geral, mas outros aspectos, tais como, a distribuição de lucros e a autorização para divisão de terras em áreas comunais e ejidais, são estabelecidos pelos regulamentos internos destes grupos. Segundo o Artigo 29 da Lei Agrária, quando expira um direito ejido sobre uma área de floresta ou floresta tropical, esta terra retorna ao Governo Federal. Essa insegurança sobre os direitos de propriedade da terra, pode influenciar negativamente, também, os direitos de propriedade de carbono em projetos de REDD+ localizados em tais terras (IDLO e FAO, 2011).

De acordo com a Lei Agrária, existem três tipos de terras produtivas no México: agricultura, pecuária e silvicultura. Esta Lei não reconhece a conservação ou a melhoria de serviços ambientais como uso do solo, o que é um dos objetivos da Lei Geral de Desenvolvimento Florestal Sustentável. Quando uma área rural não for enquadrada sob qualquer categoria de usodo solo, esta é automaticamente considerada como reservada para a produção agrícola. A categoria de "terras de conservação" deverá ser incluída na classificação de uso do solo para fins econômicos, a fim de alcançar coerência com a Lei Geral de Desenvolvimento Florestal Sustentável e com o desenvolvimento de uma estratégia de REDD+ (IDLO e FAO, 2011).

Finalmente, o artigo 51 da Lei Geral de Desenvolvimento Florestal Sustentável criou o Registro Nacional de Florestas (Registro Forestal Nacional), no âmbito da Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Naturais (SEMARNAT), visando registrar todas as operações relativas à propriedade de florestas, direitos de uso do solo e programas de manejo florestal autorizados.

Outras Leis e Processos Pertinentes

O setor de energia

A Lei do Setor de Petróleo, de 1958 (Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo), declara a indústria do petróleo como de "utilidade pública", com direitos preferenciais de uso do solo, em qualquer tipo de terreno, inclusive terras ejido ou comunitárias. A supremacia conferida  ao setor de petróleo poderá causar incertezas a projetos de REDD+ implementados (IDLO e FAO, 2011).A Lei para o Desenvolvimento de Energias Renováveis ​​e Financiamento da Transição Energética (Ley para el aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética),de 2008, destina  instrumentos financeiros para promover fontes renováveis ​​de energia. Esta lei poderá gerar alguma pressão sobre o uso do solo e exercer  influencia nos projetos de REDD+. A Lei para a Promoção e Desenvolvimento de Bicombustíveis (Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos), de 2008, poderá gerar  pressão semelhante ao incentivar a conversão de florestas e mudanças no uso do solo (IDLO e FAO, 2011).

Setores de agricultura e mineração

A Lei Agrária é responsabilizada por implementar o artigo 27 da Constituição, que exige que o governo “incentive a agricultura em geral, e evite a destruição de recursos naturais…" No final da primeira parte do referido artigo, a lei afirma que existem apenas três tipos de terra (agrícola, pecuária e uso produtivo de florestas ou florestas tropicais), e, que, qualquer terra não incluída em uma dessas categorias produtivas é automaticamente considerada como reservada para uso agrícola. Algumas propostas estão sendo consideradas para adicionar a conservação como “uso econômico”, tal como é reconhecida sob a Lei Geral de Equilíbrio Ecológico e de Proteção Ambiental e sob a Lei Geral de Desenvolvimento Florestal Sustentável, e de acordo com os propósitos de REDD+. Além disso, o ordenamento jurídico agrícola apóia o crescimento do setor agrícola por meio de iniciativas, tais como, fornecer acesso ao crédito e promover o investimento setorial e associações rurais (IDLO, 2011). Devido à agricultura ser o principal vetor do desmatamento no México (FAO, 2010), é necessário realizar uma revisão da legislação agrícola, atual e anterior, para apoiar a implementação de um mecanismo eficaz de REDD+.

De forma semelhante à Lei Agrária, a Lei de Mineração e seus Regulamentos da Lei de Mineração, dão preferência, de modo geral, aos direitos do subsolo em detrimento aos direitos de outros usos do solo. Caso não seja alterado, este dispositivo teria repercussões negativas para áreas estabelecidas para Atividades de REDD+, sob as quais sejam descobertos depósitos minerais (Carrillo e IDLO, 2011).

Procedimentos

O sistema de outorga de concessões

Embora o ordenamento jurídico florestal do México estabeleça alguns procedimentos para a outorga de concessões, ainda não está claro se  a Lei Geral de Desenvolvimento Florestal Sustentável deveria regular atividades de projetos de REDD+, tais como, a exploração  e a  conservação florestal e o pagamento por serviços ambientais. Até o momento, todos os projetos-piloto de REDD+ foram desenvolvidos sob esta última modalidade (IDLO e FAO, 2011).

Faz-se necessário uma autorização da Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Naturais (SEMARNAT)  para as seguintes situações: (1) conversão de florestas para outros usos do solo,(2) exploração de recursos madeireiros e não-madeireiros e,(3)estabelecimento de plantações com mais de 800 hectares. A autorização deve ser registrada no Registro Nacional de Florestas e é concedida, exclusivamente, ao proprietário da terra, a quem tem a posse ou o uso-fruto da terra com título legal, entretanto,tais autorizações são transferíveis. Alem disso,de acordo com a Lei Geral de Equilíbrio e  Proteção Ambiental, faz-se necessário uma Avaliação de Impacto Ambiental para projetos de exploração florestal, com mais de 20 hectares de floresta tropical, ou floresta em áreas  naturais protegidas, contendo espécies que tenham dificuldade de regeneração. E, finalmente, para a exploração de produtos florestais nao-madeireiros (PFNM), faz-se necessário uma comunicação, por escrito, à autoridade pertinente, no entanto,programas simplificados de gestão para a exploração de PFNM podem ser estabelecidos por meio de  regulamentos.

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